На сайте ведутся работы, возможны временные перебои. Приносим извинения за возможные неудобства.

История горного и промышленного надзора в России

Пётр I своим Указом от 10 декабря 1719 года учредил Берг-Коллегию с целью обеспечить развитие горного дела в России, а также руководство и надзор за горнозаводской промышленностью. До этого «рудосыскные», как и все другие «дела по горной части», находились в ведении местных властей. С этого времени началось формирование отечественной горной администрации с её собственными местными органами, которые управляли казёнными заводами и осуществляли надзор за частновладельческими.

Первоначально предметом этого надзора на протяжении почти двух веков была не безопасность горных работ и условия труда горнорабочих, а соблюдение права собственности на недра и связанных с этим правом узаконение, уплаты горной подати, обязательная поставка золота и серебра в казну, позднее – порядок разработки и т.п.

В самом начале своей деятельности горная администрация, представлявшая государство как инициатора развития горного дела и одновременно крупнейшего горнозаводчика, одновременно являлась одной их функцией центральных и местных органов горного управления, столкнувшись с серьёзными трудностями в решении вопросов об улучшении условий и оплаты труда, организации быта в населённых пунктах, медицинском и социальном обеспечении заболевших и получивших увечья на производстве, открытии школ, училищ и тому подобное.

Согласно проекту преобразования местного горного управления и в связи с увеличением объёмов горных работ в 1804 году Российская империя была поделена на пять горных округов – административных районов, в пределах которых концентрировались горные предприятия и во главе которых стояли берг-инспекторы. В соответствии с Горным положением, утверждённым в 1806 году, первый горный округ с правлением в Перми включал в себя горные районы «хребта Уральского», второй с правлением в Москве – «замосковные».

Выдающуюся роль в развитие горного надзора внёс знаменитый русский историк, горный инженер, администратор и продолжатель петровских реформ В.Н. Татищев. В 1734 году он подготовил Горный устав и Наказ шахтмейстеру (руководство по надзору за частновладельческими предприятиями). Хотя они не были утверждены в Санкт-Петербурге, действовали практически на Урале вплоть до XIX века и были узаконены 7 января 1818 года. На горных начальников Уральского хребта (так назывался горный округ) был возложен надзор за работами на частных рудниках и заводах.

После 1861 года долго существовала так называемая «горная полиция» от немецкого Bergpolizei . Горную полицию как систему мер по надзору за безопасностью в горной промышленности необходимо от горной полиции – института горных исправников, обеспечивавших «охранение общественного порядка и спокойствия на частных золотых промыслах» и подчинённые тем же самым органам горного управления. Мы говорим о «горной полиции» как о первом русском названии специального горного надзора за безопасностью. В 1893 году это понятие раскрывалось следующим образом:

«Во всех современных законодательствах имеются постановления, направленные к предупреждению хищнической разработки ископаемых, но главная задача современной горной полиции – безопасность горных работ и промыслов. Вследствие опасностей, сопряжённых с горными работами, последние подвергаются особенно детальному надзору, и нигде осуществление полицейских задач не связанно с такими чрезвычайными, часто миллионными издержками, как в горном деле. Законом 13 мая 1880 г. установлены у нас основные правила о порядке производства горнопромышленных работ. Правила эти обязательны для горных промыслов на каких бы то ни было землях, за исключением казачьих. О предполагаемом начале, возобновлении или прекращении горных работ, о предвидимой при разработке опасности или о происшедшем уже несчастном случае горнопромышленники обязаны уведомлять членов местного горного управления, а также представлять планы предположенных работ и указывать лицо, ответственное за ведение разработки. Работы должны производиться так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно для строений и другого имущества их, для путей сообщения, для источников минеральных, равно как и тех, которые необходимы для снабжения водою населённых мест. Подобное указание необходимых для этого государственных имуществ, который публикует во всеобщее сведение особую обязательную для горнопромышленников инструкцию… Ныне действует обширная инструкция от 2 июля 1888 г. по надзору за производством горных работ вместе с инструкцией от 24 июня 1888 г. по производству маркшейдерских работ (т.е. по надзору за ведением плана разработки). Инструкция от 2 июля 1888 г. пополнена правилами от 16 января 1892 г. для производства работ на золотых промыслах, которые впервые подвергнуты правильному техническому надзору в видах их безопасности. Инструкции эти между прочим содержат в себе наставления о креплении выработок, о закладке выработанных пространств пустою породою, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъёме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного воздействия скопляющегося в рудниках газов и воды, о вентиляции и т.п. Горнопромышленник, не использовавший в определённый ему срок указаний должностных лиц на средства к исправлению недостатков работ, привлекается к судебной ответственности. Если двукратное, по приговору судебного места, наложение наказания не побудило горнопромышленника к исполнению предписанных мер, то последние приводятся в исполнение на его счёт местным горным управлением, которое, под своей ответственностью, может это сделать и до привлечения виновного к суду. Если для ограждения безопасности необходима окончательная или временная остановка горных работ, то об этом составляется на месте письменный акт в присутствии горнопромышленника и двух свидетелей…»1.

Законом от 9 марта 1892 года была учреждена особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учреждённых при местных горных управлениях присутствий по горнозаводским делам. Так безопасность ведения горных работ стала предметом специального, организованно оформившегося надзора. Именно эти присутствия по горнозаводским делам были объединены в 1899 году с присуствиями по фабричным делам.

Первоначально надзор за условиями и безопасностью труда не была для Фабричной инспекции первостепенной задачей. Она контролировала прежде всего соответствие законам о работе малолетних и женщин, соблюдение владельцами предприятий договоров о найме и правил штрафования рабочих, выступая в качестве третейского судьи в случае конфликта предпринимателя с рабочими. На фабричных инспекторов были возложены обязанности по ведению фабричной статистики. Контроль за условиями и безопасностью труда были недостаточно дифференцированной функцией Фабричной инспекции и осуществлялась лишь в связи с вышеназванными задачами. К проблемам безопасности неизбежно обращался горный надзор, поскольку специфика горной промышленности включат в себя постоянное присутствие естественных опасностей. Фабричные же инспектора имели дело непосредственно с безопасностью, лишь выполняя функции котлонадзора. Но для надзора за безопасностью труда не существовало законодательной основы, хотя объективная необходимость вычленения этой специальной надзорной функции становилась всё более очевидной в процессе социального и промышленного развития.

Именно по этой причине законом 1886 г. предусматривалось право присутствий по фабричным делам издавать обязательные постановления «о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы, а также в отношении врачебной помощи рабочим». Но дело в том, что таким правом уже обладали земства и городские думы. Разнообразия условий на территории империи привело к тому, что многие постановления такого рода противоречили друг другу, а присутствие по фабричным делам вступили в конфликт с местными органами власти. Показательно, что этот конфликт был обусловлен конкретными недостатками фабричного законодательства, которым ещё не была определена и не поручалась кому-либо функция надзора за условиями и безопасностью труда, лишь эпизодически выполняемая Фабричной инспекцией. Это был конфликт из-за отсутствия специального надзора, соответствующих полномочий и их разграничения. Таким образом и дала знать о себе объективная необходимость организации специального надзора за безопасностью труда.

В частности и этот конфликт послужил причиной реорганизации Фабричной инспекции в 1899 году. В соответствии с законом от 7 июня издание обязательных постановлений по охране жизни и здоровья работающих стало исключительным правом Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия. Это ещё не открывало возможностей для организации эффективного надзора за безопасностью труда. Тем не менее закон от 7 июня 1899 года явился вехой в развитии надзора: в нём была впервые определена и отнесена к компетенции надзорных органов одна из основных составных задач надзора – создание подзаконных нормативных документов. Обязанностью главного присутствия стало издание «инструкций и правил по всем предметам надзора, издание общих правил по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих». Отсюда естественно вытекала и вторая задача: контроль за выполнением требований указанных документов.

Старейший специальный надзор – котлонадзор, как самостоятельная функция, выделенная из общего надзора за промышленной безопасностью, начал свою деятельность в XIX веке. С развитием котлостроения участившиеся взрывы и, как следствие, травмирование и смерть рабочих вызывали необходимость установления надзора за содержанием и правильной эксплуатации котлов. В России безопасность эксплуатации котлов контролировалась с 1843 года губернскими инженерами. В 1894 году этот котлонадзор был передан Фабричной инспекции Министерства торговли и промышленности. В это же время были разработаны правила по устройству и эксплуатации котлов, согласно которым в целях предупреждения взрывов котлы подвергались один раз в два года наружному и один раз в шесть лет внутреннему осмотру. Надзор за котлами носил государственный характер, однако с образованием в 1901 году Отдела котлов и двигателей при собрании техников в Варшаве и в 1902 году Московского союза владельцев паровых котлов, машин и электрических аппаратов надзор за паровыми котлами стал носить частный характер. В 1910 году функции надзора были переданы обществам котловладельцев с предоставлением прав проведения освидетельствования и осмотра паровых котлов наравне с фабрично-заводской инспекцией. Кроме основных функций, общества создавали специальные школы по обучению кочегаров (операторов), принимали участие в разработке надёжных конструкций котлов и контрольных приборов к ним.

Советский период истории надзора начался 17 мая 1918 года, когда Советом Народных Комиссаров был принят Декрет об учреждении инспекции труда, подчинённой Наркомату труда. Инспектора труда должны были избираться профсоюзными организациями и утверждаться областными комиссарами труда. На Инспекцию труда возлагалось «наблюдение, контроль за проведением в жизнь декретов, постановлений и т.п. актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а равно и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих и работниц». Тем же директором на Наркомат труда было возложено и «принятие неотложных мер к организации технического надзора и наблюдения за паровыми котлами». Преемственность по структуре функций с дореволюционной Фабричной инспекцией здесь не вызывает сомнений.

Для квалифицированного надзора за безопасностью предупреждения несчастных случаев и выполнения функций котлонадзора в августе 1918 года в развитие идей Декрета об инспекции труда была создана Техническая инспекция из специалистов инженеров. Технические инспектора работали в сотрудничестве с инспекторами труда, но проводили и самостоятельные проверки.

30 января 1922 года Декретом Совнаркома в составе Главного управления горной промышленности ВСНХ было создано Центральное управление горного надзора (ЦУГН), задачи которого определялись необходимостью скорейшего восстановления после гражданской войны горнодобывающей промышленности. Они включали в себя наблюдение за выполнением горными предприятиями законов и распоряжений правительства в области горного дела, контроль за соблюдением правил безопасности ведения горных работ, технический надзор, в том числе за паровыми котлами с их освидетельствованием, учёт и анализ производственного травматизма, расследования аварий, надзор за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными и испытательными станциями. И для этой службы функция надзора за безопасностью ведения работ оставалась не первом плане.

В этом же году в составе Наркомата труда СССР и наркоматов союзных республик была образована государственная горнотехническая инспекция, а на местах окружные, губернский, районные и участковые инспекции, которые выполняли функцию котлонадзора.

В эти годы развитие надзорной службы значительно усложнилось из-за ведомственной нерзбирихи, в виду чего предприятия не имели общих правил безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, т.е. повторялись те же ошибки, что и до 1899 года, так было вплоть до 1954 года.

Постановлением Совета Министров СССР № 3582 от 17.10.1947 было образовано Главное управление горного надзора при Совете Министров СССР.

В 1954 году горный надзор получил статус государственного, начался процесс организованного объединения различных видов надзора на базе исторической и территориальной совместимости.

Для объединения функций Постановлением Совета Министров СССР № 1316 от 1 июля 1954 года был образован Комитет по надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР) на базе главного управления горного надзора министерства геологии и охраны недр, Главной государственной инспекции котлонадзора Министерства электростанций и Государственной технической инспекции Министерства нефтяной промышленности СССР, на который были возложены обязанности: надзор за соблюдением правил техники безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых на предприятиях горнодобывающей промышленности, а также горных и буровых работах в геологических партиях; горно-геологический контроль за правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и применением наиболее эффективных систем их разработки в части полноты выемки разведанных запасов и т.д.

В том же 1954 году Постановлением Совета Министров СССР №1747 от 20.08. для преодоления ведомственной подчинённости Госгортехнадзору СССР были переданы управления горных округов. Согласно Постановлению Совета Министров № 1263 от 13 июля 1955 года в подчинение Госгортехнадзора СССР были переданы горнотехнические инспекции министерств и ведомств союза. Таким образом, Госгортехнадзор СССР стал единственным органом в стране, координирующим надзор за соблюдением правил безопасности при ведении работ на опасных производствах.

Система управления народным хозяйством претерпевала многочисленные реорганизации, не оставляя в стороне и надзор за соблюдением безопасности на опасных производствах.

В 1958 году Госгортехнадзор СССР был ликвидирован, а его функции были переданы республиканским комитетам и инспекциям. Однако через 10 лет Госгортехнадзор СССР был возрождён, а в 1989 году его объединили с Госатомнадзором СССР, и меньше двух лет он функционировал как Госгоратомнадзор СССР.

Это слияние оказалось не состоятельным, и в ноябре 1990 года Госгортехнадзор РСФСР вновь стал самостоятельным. В последующие годы наряду с реорганизацией исполнительной власти система Госгортехнадзора претерпела ряд изменений. Указом президента Российской Федерации от 12.11.92 № 1355 он стал именоваться «Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России)». «Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России» было утверждено Указом президента России от 18.02.1993 г.

9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного Министерства энергетики Российской Федерации и преобразованного Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

___________________
1 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, т. IX , С-Пб., 1893, с. 236.